[...] In vorstehend bezeichneter Angelegenheit beantrage ich, dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung gemäß Artikel 177 Absatz 3 EGV folgende Frage vorzulegen und gleichzeitig das Verbotsverfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 20 Abs. 1 des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofes auszusetzen: Folgt im Hinblick auf die Ziele der Gemeinschaft - insbesondere im Hinblick auf den Entschluß der in der Europäischen Union vereinigten Staaten, mit dem Vertrag von Maastricht den Prozeß der europäischen Integration auf eine neue Stufe zu heben - durch eine sinnentsprechende Auslegung des Gemeinschaftsrechts aus dem Bekenntnis zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit (vgl. Präambel zum „Vertrag über die Europäische Union“), aus dem Grundsatz, daß das Europäische Parlament aus den Vertretern der Völker besteht (Art. 137 EGV); aus dem Grundsatz, daß die Abgeordneten der Völker im Europäischen Parlament in allgemeiner, unmittelbarer Wahl gewählt werden (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung Artikel 1) ; aus dem Grundsatz, daß bis zum Inkrafttreten eines einheitlichen Wahlverfahrens sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedsstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften bestimmt (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung Artikel 7 Absatz 2) aus dem Grundsatz, daß innerstaatliches Recht nicht einschränkend in gemeinschaftsrechtliche Rechtsinstitute eingreifen kann; aus dem Grundsatz, daß politische Parteien auf europäischer Ebene wichtig sind als Faktor der Integration in der Union und dazu beitragen, ein europäisches Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck bringen (Art. 138a EGV); daß eine politische
Partei, die nicht nur an den Wahlen zur Bildung des Parlaments in einem
Mitgliedstaat sondern in Übereinstimmung mit dem Gemeinschaftsrecht
auch an den Wahlen für das Europaparlament teilnimmt, nicht von einem
Mitgliedsstaat verboten werden kann?
Begründung Der Verbotsantrag der Bundesregierung steht und fällt mit der Antwort auf die gestellte Frage. I. Grundlagen Die Antwort ist durch Auslegung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) vom 25. März 1957 (BGBl. II S. 766) in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 (BGBl. II S. 1253/1256) geändert durch Beitrittsvertrag vom 24. Juni 1994 (BGBl. II S. 2022) i.d.F. des Beschlusses vom 1. Januar 1995, ABl. Nr. L 1/1, ber. ABl. Nr. L 179/12 zu gewinnen. Wird eine derartige Frage
in einem schwebenden Verfahren bei einem einzelstaatlichen Gericht gestellt,
dessen Entscheidung selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen
Rechts angefochten werden kann, so ist dieses Gericht zur Anrufung des
Europäischen Gerichtshofes verpflichtet (Art. 177 Abs. 3 EGV).
II. Die Tatsachen Die Antragsgegnerin ist eine politische Partei. Sie beteiligt sich nicht nur - wie die Antragstellerin zutreffend ausgeführt hat (S. 10 d.A.) - an innerstaatlichen Parlamentswahlen. Sie hat sich in den Jahren 1984, 1989 (gemeinsame Liste mit der DVU), 1994 und 1999 auch an den Wahlen zum Europäischen Parlament beteiligt und dabei 0,8, 02 und 0,2 % der abgegebenen Stimmen auf sich vereinigen können. Beweis: Die amtlichen Mitteilungen über das Wahlergebnis - Anlagen AG 01 - 03 - Die Antragsgegnerin wird sich auch künftig an den Wahlen zum Europaparlament beteiligen. Ein Verbot nach Artikel 21
Abs. 2 GG würde der Antragsgegnerin eine Teilnahme an den Europawahlen
unmöglich machen.
III. Rechtliche Erwägungen a) die formellen Gesichtspunkte Der Europäische Gerichtshof entscheidet im Wege der Vorabentscheidung über die Auslegung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (Art 177 EGV). Der Zweck der Vorabentscheidung erhellt aus einem Vergleich mit den direkten Klagemöglichkeiten. Letztere ermöglichen die Kontrolle des Verhaltens der Mitgliedstaaten und der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane. Das Vorabentscheidungsverfahren zielt auf die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichte. Art. 177 geht dabei von der Prämisse aus, daß das mitgliedstaatliche Recht und das Gemeinschaftsrecht zwei getrennte Rechtsordnungen bilden und die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrecht wegen der dezentralisierten Struktur der Gemeinschaft in weiten Bereichen den nationalen Gerichten obliegt. Um die einheitliche und wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, sieht er für nicht letztinstanzliche Gerichte das Recht und für letztinstanzliche Gerichte die Pflicht vor, den Europäischen Gerichtshof mit Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts und der Gültigkeit der Handlungen der Organe zu befassen (grundlegend EuGH Rs. 166/73; Wohlfahrt in Grabitz/Hilf, KommEU, Art. 177 Rnr. 2; Rheinmühlen, Slg. 1974 S. 33). Die Bedeutung des Vorabentscheidungsverfahrens in objektiver Hinsicht liegt darin, daß es die Einheitlichkeit und Kohärenz der Gemeinschaftsrechtsordnung sicherstellt und damit garantiert, daß sich die Tätigkeit der EU-Bürger - sei es als Einzelne oder sei es als Interessenverband oder Partei - in einem einheitlichen rechtlichen Rahmen entfalten kann. Darüber hinaus hat sich das Verfahren als Mittel zur Gewährleistung einer wirksamen Anwendung des Gemeinschaftsrechts herausgestellt, indem der Europäische Gerichtshof im Wege der Auslegung den Grundsatz der unmittelbaren Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten (Wohlfahrt in Grabitz/Hilf, KommEU, Art. 177 Rnr. 7; EuGH Rs. 26/62, Van Gend & Loos, Slg. 1963, 3; Rs. 106/77, Simmenthal, Slg. 1978 S. 629) und den Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht (EuGH Rs. 6/64, Cost/ENEL, Slg. 1964 S. 1307; Rs. 106/77, Simmenthal, Slg. 1978, S. 629) postuliert hat. Das Zusammenwirken beider Prinzipien führt dazu, daß die mitgliedstaatlichen Gerichte in die Lage versetzt werden, die Vereinbarkeit nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht zu überprüfen. Um eine solche Prüfung durchführen zu können, müssen zumindest die letztinstanzlichen Gerichte eine Vorabentscheidung einholen. Die Wachsamkeit der an der Wahrung ihrer Rechte interessierten einzelnen, die zu einem Vorlageverfahren führt, stellt damit eine wirksame Kontrolle dar, welche die durch die Kommission und die Mitgliedstaaten gemäß den Art. 169 und 170 ausgeübte Kontrolle ergänzt (EuGH Rs. 26/62, Van Gend &Loos, Slg. 1963 S. 3; Wohlfahrt in Grabitz/Hilf, KommEU, Art. 177 Rnr. 7). Das Verfahren ermöglicht es dem Europäischen Gerichtshof weiterhin, den in Art. 164 niedergelegten Auftrag „die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung dieses Vertrags" zu sichern, nachzukommen, indem ihm ein Auslegungsersuchen die Möglichkeit gibt, die Gemeinschaftsrechtsordnung gemäß den Zielen der Gemeinschaft fortzuentwickeln und die Lücken des nur rudimentär im Vertrag angelegten Rechts unter Rückgriff auf den erworbenen Rechtsbestand und die allg. Rechtsgrundsätze, die den Mitgliedstaaten gemeinsam sind, zu füllen (vgl. Art. 164 Rdnr. 8ff ; EuGH Rs. 44/ 79; Hauer, Slg. 1979, 372; Rs. 87/82, Rogers, Slg. 1983 S. 1579). In subjektiver Hinsicht führt das Vorabentscheidungsverfahren schließlich aufgrund der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur unmittelbaren Wirkung und zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts zu einem unmittelbaren gerichtlichen Schutz der Rechte der einzelnen. Diese können sich vor staatlichen Gerichten, die sich wiederum im Wege der Vorabentscheidung an den Europäischen Gerichtshof wenden können, auf ihre durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte berufen und haben somit die Möglichkeit, sich gegen vertragswidriges Verhalten der Mitgliedstaaten zu wehren. (Wohlfahrt in Grabitz/Hilf, KommEU, Art. 177 Rnr. 9). b) materiell-rechtliche Überlegungen Die Europäische Union ist nach dem Willen aller Mitgliedstaaten auf effiziente Erfüllung der übertragenen - immer komplexer werdenden - supranationalen Aufgaben orientiert. Das Geflecht der nationalstaatlichen Sonderinteressen und Empfindlichkeiten der beteiligten Mächte schließt aber eine klare und umfassende Kodifizierung des Gemeinschaftsrechts aus. Dadurch ist die praktische Anwendung der Europaverträge oft vor große Schwierigkeiten gestellt. Im Zweifel sind diese vom Europäischen Gerichtshof durch Auslegung des Vertragswerks auszuräumen. Dabei ist in stärkerem Maße als bei sonstiger Vertragsauslegung aus den im Vertragswortlaut enthaltenen rudimentären Anzeichen für die zugrundeliegende Willensrichtung der Mitgliedstaaten die fehlende konkrete Regelung aus den Zweckgedanken zu erschließen, die für die Gründung der Europäischen Gemeinschaft bestimmend waren und sind. So wird für die Beantwortung der vorzulegenden Frage der Europäische Gerichtshof auch auf ungeschriebene allgemeine Rechtsgrundssätze zurückgreifen und/oder aus Vertragsbestimmungen, die sich nicht direkt auf den Gegenstand der Frage beziehen, Anhaltspunkte für eine konkrete Regelung gewinnen. Keinesfalls wird er die vorgelegte Frage offen lassen mit der Begründung, daß das Vertragswerk für die streitauslösende Interessenlage eine Regelung nicht enthalte (so ausdrücklich im Urteil vom 12.07.57, Algera, Slg. 1957, 83/118). Das Bundesverfassungsgericht die rechtsfortbildende Funktion des Europäischen Gerichtshofs anerkannt (BVerfGE 75, 223, 242 ff.) Als für die Beantwortung der vorgelegten Frage geeignetes Normmaterial kommen insbesondere - aber nicht ausschließlich - die folgenden Prinzipien und Vertragsklauseln in Betracht: Der Grundsatz, daß innerstaatliches Recht nicht einschränkend in gemeinschaftsrechtliche Rechtsinstitute eingreifen kann. Er folgt aus der Verschiedenheit der Rechtsordnungen (siehe oben). Er bildet einen Spezialfall des in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ausgebildeten Prinzips vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht (EuGH Rs. 6/64). Das Bekenntnis zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit (vgl. Präambel zum „Vertrag über die Europäische Union“); der Grundsatz, daß das Europäische Parlament aus den Vertretern der Völker besteht (Art. 137 EGV); der Grundsatz, daß die Abgeordneten der Völker im Europäischen Parlament in allgemeiner, unmittelbarer Wahl gewählt werden (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung Artikel 1) ; der Grundsatz, daß bis zum Inkrafttreten eines einheitlichen Wahlverfahrens sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedsstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften bestimmt (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung Artikel 7 Absatz 2) sowie der Grundsatz, daß politische Parteien auf europäischer Ebene wichtig sind als Faktor der Integration in der Union und dazu beitragen, ein europäisches Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck bringen (Art. 138a EGV). Dieses Normmaterial ergibt insgesamt den gemeinschaftsrechtlichen institutionellen Rahmen für den prozeßartig verlaufenden Versuch, das bisher ungelöste Problem der Organisation demokratisch verantwortlicher Politik im EU-Raum (Jachtenfuchs/Kohler-Koch Hrsg., „Europäische Integration“, UTB Band 1853, Opladen 1996, daselbst: „Regieren im dynamischen Mehrebenensystem“, S. 22) schrittweise einer Lösung näher zu bringen. Dieser konzeptionelle Denkansatz ermöglicht es dem Europäischen Gerichtshof , anläßlich des gegen die Antragsgegnerin eingeleiteten Verbotsverfahrens die gemeinschaftsrechtliche Stellung der an den Europawahlen teilnehmenden nationalen Parteien näher zu bestimmen und ggf. gegen den davon abweichenden minderen Satus der politischen Parteien im Rechtssystem der Bundesrepublik Deutschland zur Geltung zu bringen. Die anderen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union kennen ein mit Art. 21 Abs. 2 GG vergleichbares Parteienverbot nicht. Die singuläre Bedrohungslage für politische Parteien in der Bundesrepublik Deutschland beruht auf einer Selbstwahrnehmung des deutschen Volkes, die durch die Erfahrung der Hitler’schen Tyrannis stark deformiert ist. Diese wird in völliger Verkennung realgeschichtlicher Prozesse als Ausdruck des eigenartigen Volkscharakters der Deutschen gesehen mit der Folge, daß der Gedanke der Volkssouveränität nur in einem sehr eingeschränkten Sinne im Grundgesetz zum Ausdruck kommt. Die Mitglieder des Parlamentarischen Rates waren darauf bedacht, den Staat vor dem vermeintlichen „Grundrechtsterror“ seiner Bürger zu schützen ( Dürig/Klein in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, KommGG, Art. 18 Rnr. 9). Das Ergebnis dieser Bemühungen ist ein „neuer Typ der demokratischen Staatsform“, für den „die richtige Vokabel“ noch nicht gefunden ist (Dürig/Klein a.a.O. Rnr. 10). Das Leitbild des Parlamentarischen Rates war also ein vermeintlich demokratieunfähiges Volk. Man hielt dafür, daß unser Volk ohne Not einem Demagogen bzw. einer demagogisch agierenden Partei aufsitzen werde, wenn es der Regierung nicht möglich wäre, dem durch ein Parteienverbot und ergänzende Maßnahmen nach Artikel 18 GG (Verwirkung bestimmter Grundrechte) vorzubeugen. Es spricht nichts dafür,
daß die übrigen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union
bzw. der Europäische Gerichtshof das Mißtrauen gegen das jeweils
eigene Volk zur europäischen Norm erheben werden. Artikel 21 Abs.
2 GG ist nicht das Vorbild für die gemeineuropäische Fortentwicklung
des Verfassungsrechts, sondern eher ein Beleg dafür, daß verzagte
Gemüter in der Gefahr schweben, aus Angst vor dem Tode Selbstmord
zu begehen.
IV. Die einzuschlagende Denkrichtung Die der Auslegungsfrage zugrundegelegten Vertragsgrundsätze sind die allein greifbare Substanz, aus der heraus der Europäische Gerichtshof durch seine Auslegungsarbeit notgedrungen den Versuch unternehmen wird, das allseits bemängelte Demokratiedefizit (Hilf/Pache in Grabitz/Hilf, KommEU, EUV-Vorbemerkung Rnr. 49 m.w.N.) in der Europäischen Union im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung schrittweise abzubauen. Der Zwang dazu ergibt sich aus der Einsicht, daß der Konsens der Völker der Europäischen Union, an diesem Staatenverbund (BVerfGE 89, 155 ff.) festzuhalten, sich „nicht allein aus Kosten-Nutzen-Kalkülen“ speist, sondern der demokratischen Legitimierung bedarf, zumal auf die Union Belastungen zukommen, die nicht mehr mit dem Hinweis auf die in der Vergangenheit erreichten Effizienszsteigerungen im wirtschaftlichen Bereich zu verarbeiten sind. (vgl. dazu Peter Graf Kielmansegg: „Integration und Demokratie“ in Jachtenfuchs/Kohler-Koch: Europäische Integration, UTB 1853, Opladen 1996, S. 47 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Maastricht-Urteil die Auffassung vertreten, daß die Bundesrepublik Deutschland - dann doch wohl auch die anderen Mitgliedstaaten - durch einen selbstbestimmten Akt aus der Union austreten könnte (BVerfGE 89, 155, 189 ). Damit ist in juristischer Terminologie der Zerfall der Union als reale Möglichkeit angedacht. Die Union - als ein im Sinne der Systemtheorie auf Selbsterhaltung angelegtes Ganzes - wird durch seine Organe - hier zuförderst durch den Europäischen Gerichtshof - alle nur denkbaren Anstrengungen unternehmen, um dem drohenden Zerfall entgegenzuwirken. Dabei wird Ausgangspunkt die Überlegung sein, daß der Maastrichtvertrag - weit entfernt davon eine europäische Verfassung zu sein - den Verfassungsbedarf für die Union noch dringender gemacht hat. Mit ihm ist - wenn man seine sprachliche und redaktionelle Fassung betrachtet - „die Grenze zumutbarer Komplexität“ überschrittten. Die Möglichkeiten, durch schritt- und stufenweise Änderung, Ergänzung und Fortschreibung der bestehenden Verträge die Union politisch zu gestalten und weiterzuentwickeln, sind weitgehend erschöpft (Hilf/Pache in Grabitz/Hilf, KommEU, EUV-Vorbemerkung Rnr. 55). In dieser Lage wird sich die Gestaltungslast mehr und mehr auf den Europäischen Gerichtshof verlagern (Pernice in Grabitz/Hilf, KommEUV, Art. 164 Rnr. 35). Vor diesem Hintergrund ist die Wahrscheinlichkeit groß, daß der Gerichtshof - im Bestreben das Demokratiedefizit abzubauen und dadurch einer ernsthaften Legitimationskrise in der Europäischen Union vorzubeugen - die Vorlage zum Anlaß nehmen wird, im Wege der Auslegung des Vertragswerkes die Rechtsstellung der nationalen politischen Parteien in der Gemeinschaftsrechtsordnung näher zu bestimmen. Dafür besteht insbesondere deshalb Klärungsbedarf, weil die Bildung europäischer politischer Parteien auf sich warten läßt und aus den von Kielmansegg angegebenen Gründen (ders. a.a.O. S. 55) mittelfristig auch nicht zu erwarten ist. Es werden also noch auf Jahrzehnte hinaus die nationalen politischen Parteien und Wählervereinigungen sein, die allein das Europaparlament mit Leben erfüllen. Das Rechtsstaatsprinzip waltet auch in der Gemeinschaftsrechtsordnung (vgl. Präambel zum „Vertrag über die Europäische Union“). Die Bindung der rechtssetzenden, vollziehenden und rechtsprechenden Gewalten an Gesetz und Recht hat denknotwendig zur Voraussetzung, daß für alle Lagen, in denen sich für die hoheitlichen Organe Handlungsbedarf ergibt, Rechtssätze explizit vorhanden oder wenigstens durch Auslegung auffindbar sind, an denen das organschaftliche Handeln auszurichten und zu messen ist und die die Handlungsmöglichkeiten nach Art und Eingriffstiefe rechtlich begrenzen. Es ist also ohne weiteres davon auszugehen, daß ein europarechtliches Parteienrecht allein schon deshalb vorhanden ist, weil das Vertragswerk die Teilnahme von Parteien an der Bildung des Europaparlaments voraussetzt und folglich die entsprechende Tätigkeit der Parteien im Gemeinschaftsrecht die normativen Grundlagen hat, deren sie zur rechtlichen Einbettung bedürfen . Das Gemeinschaftsrecht enthält die für die Bildung, für die Betätigung und für den Bestand der am Europarlamentarismus teilhabenden Parteien unentbehrlichen Rechtsnormen. Soweit nationale Parteien sich an den Europawahlen beteiligen, sind sie Gebilde mit gedoppeltem Rechtsstatut: Einerseits unterstehen sie dem in den jeweiligen Mitgliedsstaaten für politische Parteien geltenden Normensystem, andererseits sind sie notwendig Träger des europarechtlichen Parteienstatuts - und zwar selbst dann, wenn dieses noch keine klare Ausformung gefunden hat. Daraus ergibt sich die Frage, welche Rechtsordnung für die Bildung, für die Tätigkeit und für den Bestand der nationalen Parteien mit europäischem Aktionsfeld maßgeblich ist. Die Antwort auf diese Frage ergibt sich aus folgendem Gedankenexperiment: Wäre zu Zeiten einer CDU/CSU-Regierung die „national-bayerische“ CSU verboten worden, hätte das nicht nur zum Verlust der CSU-Bundestagsmandate geführt, es wäre das Ende der von der CDU geführten Bundesregierung gewesen. Den Verbotsantrag hätte zwar die bayerische Landesregierung stellen können (§ 43 Abs. 2 BVerfGG), gleichwohl wäre ausschließlich das Bundesverfassungsgericht für das Verbot zuständig. Dieser Gedanke ist übertragbar auf das Verhältnis zwischen einem Mitgliedstaat und der Union: Die im Europaparlament vertretenen nationalen Parteien schließen sich lagerorientiert - wie die CDU/CSU im Bundestag - zu Fraktionsgemeinschaften zusammen. So wie ein von der bayerischen Regierung durchgesetztes Verbot der CSU auf Bundesebene die Regierungsfähigkeit der CDU vernichten würde, so würde das Verbot einer europaorientierten nationalen Partei durch einen Mitgliedsstaat auf europäischer Ebene den politischen Einfluß jener Fraktionsgemeinschaft im Europaparlament schmälern, der die verbotene Partei gemäß ihrer Ausrichtung zuzurechnen ist. Daraus erhellt, daß das Verbot einer nationalen Partei unter den hier gegebenen Umständen zu einer Benachteiligung von politischen Parteien anderer Mitgliedstaaten führt. Das kann nicht rechtens sein. Dieses Ergebnis würde auf der Gemeinschaftsebene gegen den Grundsatz der Chancengleichheit verstoßen. Verletzt wäre auch das Prinzip, daß Mitgliedstaaten als einzelne die Gemeinschaft nicht dominieren können. Daraus folgt zwingend, daß der Bestand einer am Europarlamentarismus teilhabenden Partei sich nicht nach dem Parteienstatut des Mitgliedstaates, sondern nach dem europarechtlichen Parteienstatut richtet. Damit ist der eingangs gestellte Antrag hinreichend begründet. 30 Kopien anbei. gez. Mahler
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